รัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญ

ความหมายของรัฐธรรมนูญ

“รัฐธรรมนูญ” หมายความถึง กฎหมายขั้นมูลฐานของรัฐ ซึ่งกล่าวถึงกฎเกณฑ์ที่จัดวางระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้การปกครอง เป็นกฎหมายที่อยู่ในฐานะสูงกว่ากฎหมายอื่น ๆ ทั้งปวง ซึ่งกฎหมายอื่น ๆ จะมีวิธีการจัดทำหรือมีข้อความที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่กำหนดถึงกฎเกณฑ์การปกครองทางด้านการเมืองอย่างกว้าง ๆ กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดรูปบริหารในทางการเมืองของรัฐหรือประเทศ^[1]

อำนาจในการจัดให้มีรัฐธรรมนูญ

อำนาจการจัดให้มีรัฐธรรมนูญ (pouvoir constituent) หรืออำนาจสูงสุดในการก่อตั้งองค์กรทางการเมือง^[2] ซึ่งผู้ที่มีอำนาจในการจัดให้มีรัฐธรรมนูญมีดังนี้คือ

1.ประมุขของรัฐเป็นผู้จัดให้มี

เกิดขึ้นโดยการแสดงเจตนาของพระมหากษัตริย์แต่ฝ่ายเดียว พระมหากษัตริย์ทรงยอมจำกัดพระราชอำนาจของพระองค์ลงโดยจัดให้มีสภานิติบัญญัติขึ้น รัฐธรรมนูญนี้ยังถือว่าพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจเหนือราษฎรอยู่และไม่ถือว่าเป็นประชาธิปไตยอย่างสมบูรณ์ เช่น รัฐธรรมนูญของประเทศญี่ปุ่น รัฐธรรมนูญของประเทศโมนาโค เป็นต้น^[3]

2.ผู้ก่อการปฎิวัติหรือรัฐประหารเป็นผู้จัดให้มี

ในกรณีที่คณะบุคคลจะกระทำการปฏิวัติหรือรัฐประหาร หากกระทำการได้สำเร็จ ผู้ทำการปฏิวัติหรือรัฐประหารจะเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญขึ้น และในบางครั้งก็จะเป็นผู้จัดทำกฎเกณฑ์การปกครองประเทศเสียเองเป็นการชั่วคราวในรูปของประกาศคณะปฏิวัติ และในภายหลังก็อาจจัดให้มีกฎเกณฑ์การปกครองประเทศในรูปของรัฐธรรมนูญต่อไป^[4]

3.ราษฎรเป็นผู้จัดให้มี

ราษฎรในที่นี้ หมายถึง ราษฎรที่ร่วมกันก่อการปฏิวัติหรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองในประเทศได้สำเร็จ ราษฎรทั้งปวงย่อมกลายเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยซึ่งตนช่วงชิงมาได้ แม้แต่หัวหน้าที่ก่อการปฏิวัติก็จะต้องกระทำการอยู่ภายใต้ความประสงค์ของประชาชน เช่น รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา ค.ศ. 1787 รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ค.ศ. 1791 และรัฐธรรมนูญของรัสเซีย ค.ศ. 1918 เป็นต้น^[5]

4.ประมุขของรัฐและราษฎรหรือคณะบุคคลมีอำนาจร่วมกันจัดให้มี รัฐธรรมนูญชนิดนี้คือข้อตกลงระหว่างกษัตริย์กับราษฎรหรือคณะบุคคลคณะหนึ่ง ซึ่งกระทำหรือถือกันว่ากระทำในนามของราษฎรจัดการร่วมกันให้มีขึ้น จึงมีลักษณะเป็นประชาธิปไตยค่อนข้างมาก มักเกิดจากการปฏิวัติหรือรัฐประหารซึ่งเห็นความสำคัญและความจำเป็นที่จะต้องมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขต่อไป เพื่อความเจริญและความสงบสุขของประเทศชาติ แต่จำกัดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ให้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ และพระมหากษัตริย์ทรงยอมรับรองรัฐธรรมนูญนั้น สำหรับประเทศไทย การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับนั้นจะต้องถือว่าเป็นความตกลงร่วมกันระหว่างประมุขของรัฐกับคณะผู้ก่อการปฏิวัติหรือรัฐประหารเสมอ^[6]

5.ผู้มีอำนาจจากองค์กรภายนอกในฐานะผู้มีอำนาจจัดให้มี

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา ได้มีประเทศเกิดใหม่ขึ้นเป็นจำนวนมาก ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศที่เพิ่งได้รับเอกราชและต้องการที่จะมีรัฐธรรมนูญเพื่อแสดงฐานะในทางระหว่างประเทศของตน โดยรัฐเจ้าอาณานิคมที่จะให้เอกราชคืนแก่รัฐใต้อาณานิคมนั้นมักจะตกลงเป็นเงื่อนไขประการหนึ่งกับรัฐใต้อาณานิคมก่อนคืนเอกราชให้เสมอว่า รัฐใต้อาณานิคมจะต้องจัดทำรัฐธรรมนูญซึ่งรัฐเจ้าอาณานิคมให้การรับรองแล้วด้วย ^[7] เพื่อบังคับใช้ภายในรัฐใต้อาณานิคมภายหลังที่ได้รับเอกราชแล้ว

ประเภทของรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญนั้นสามารถแบ่งแยกประเภทได้ในหลายลักษณะขึ้นอยู่กับหลักเกณฑ์ที่ใช้ในการแบ่งประเภท ซึ่งวัตถุประสงค์ในการจำแนกประเภทของรัฐธรรมนูญนั้นก็เพื่อที่จะศึกษาเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ ประเภทของรัฐธรรมนูญนั้นสามารถจำแนกได้ดังต่อไปนี้คือ

1.แบ่งแยกตามวิธีการบัญญัติ

การแบ่งแยกโดยหลักเกณฑ์นี้สามารถแบ่งแยกรัฐธรรมนูญออกได้เป็น 2 ประเภทคือรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรและรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร

รัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร หมายความถึง รัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติรวมอยู่ในเอกสารฉบับหนึ่งหรือหลายฉบับ กำหนดถึงระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐ และความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเช่นว่านี้ต่อกันและกัน^[8]กฎเกณฑ์การปกครองประเทศและได้จัดทำด้วยวิธีการที่แตกต่างจากการจัดทำกฎหมายธรรมดา^[9]

รัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร หรือรัฐธรรมนูญจารีตประเพณี หมายความถึง ขนบธรรมเนียม จารีตประเพณี คำพิพากษาของศาลยุติธรรม กฎหมายที่เกี่ยวกับกฎเกณฑ์การปกครองประเทศทางด้านการเมือง ธรรมเนียมปฏิบัติต่าง ๆ ที่ยึดถือติดต่อกันมา รวมกันเข้าเป็นบทบัญญัติที่มีอำนาจเป็นกฎหมายสูงสุด กำหนดรูปแบบการปกครองของรัฐ ทั้ง ๆ ที่ไม่ได้เขียนรวบรวมไว้เป็นรูปเล่ม^[10]

รัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรนี้จะมีความชัดเจนเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปกครองรัฐ ความมั่นคงมากกว่ารัฐธรรมนูญจารีตประเพณี เมื่อมีการฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญย่อมเห็นได้ชัดเจนกว่ารัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร และรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นมีความยืดหยุ่นน้อยกว่ารัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร

2.แบ่งแยกตามเนื้อหาและตามแบบพิธี^[11]

การแบ่งแยกโดยหลักเกณฑ์นี้สามารถแบ่งแยกรัฐธรรมนูญออกได้เป็น 2 ประเภทคือรัฐธรรมนูญตามเนื้อหาและรัฐธรรมนูญตามแบบพิธี

รัฐธรรมนูญตามเนื้อหา หมายความถึง รัฐธรรมนูญซึ่งมีบทบัญญัติบัญญัติถึงข้อความที่เป็นเรื่องของรัฐธรรรมนูญโดยตรง โดยไม่ต้องคำนึงว่าเรียกชื่อกฎหมายนั้นว่าเป็นรัฐธรรมนูญหรือไม่ เช่น Parliament Act 1911 ของสหราชอาณาจักร ซึ่งรูปแบบและลักษณะของกฎหมายฉบับนี้เป็นพระราชบัญญัติ แต่แท้ที่จริงแล้วเป็นรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญตามแบบพิธี หมายถึง รัฐธรรมนูญซึ่งได้บัญญัติโดยวิธีการบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยไม่ต้องคำนึงถึงว่าเนื้อหาของบทบัญญัตินั้นเป็นเรื่องของรัฐธรรมนูญหรือไม่

3.แบ่งแยกตามวิธีการแก้ไข^[12]

การแบ่งแยกโดยหลักเกณฑ์นี้สามารถแบ่งแยกรัฐธรรมนูญออกได้เป็น 2 ประเภทคือรัฐธรรมนูญที่แก้ไขยากและรัฐธรรมนูญที่แก้ไขง่าย

รัฐธรรมนูญที่แก้ไขยาก หมายถึง รัฐธรรมนูญที่การแก้ไขเพิ่มเติมกระทำได้ยากกว่าการบัญญัติกฎหมายธรรมดา กระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมมีความซับซ้อนกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายธรรมดา เช่น รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เป็นต้น

รัฐธรรมนูญที่แก้ไขง่าย หมายถึง รัฐธรรมนูญที่การแก้ไขเพิ่มเติมกระทำได้โดยวิธีการเดียวกับการแก้ไขกฎหมายธรรมดา กล่าวคือ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญสามารถกระทำได้โดยการตราพระราชบัญญัติ เช่น รัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักร อิสราเอล และนิวซีแลนด์ เป็นต้น

4.แบ่งแยกตามกำหนดเวลาในการบังคับใช้^[13]

การแบ่งแยกโดยหลักเกณฑ์นี้สามารถแบ่งแยกรัฐธรรมนูญออกได้เป็น 2 ประเภทคือรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวและรัฐธรรมนูญฉบับถาวร

รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว เป็นรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้เป็นการฉุกเฉินหรือเป็นการล่วงหน้าในบางสถานการณ์ เช่น ภายหลังจากที่มีการปฎิวัติรัฐประหาร มักมีข้อความน้อยมาตราหรือไม่มีบทประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน

รัฐธรรมนูญฉบับถาวร เป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นให้มีความสมบูรณ์ที่สุดเพื่อให้บังคับใช้ได้ตลอดไป

อำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญ

ผู้มีอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญคือผู้ที่ได้รับมอบอำนาจมาจากรัฎฐาธิปัตย์ให้เป็นผู้มีอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญ แต่ในบางกรณีผู้มีอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญก็คือบุคคลที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญ ซึ่งสามารถจำแนกได้ดังต่อไปนี้ คือ

1.บุคคลคนเดียวเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญ

กรณีที่บุคคลคนเดียวเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญนี้ มักเกิดขึ้นจากการกระทำปฏิวัติหรือรัฐประหาร โดยผู้ทำการปฏิวัติหรือรัฐประหารได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญไว้ก่อนล่วงหน้าแล้ว ลักษณะของรัฐธรรมนูญที่จัดทำโดยบุคคลคนเดียวนี้จะมีลักษณะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว มีบทบัญญัติเพียงไม่กี่มาตราเท่านั้น^[14]

2.คณะบุคคลเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญ

การจัดทำรัฐธรรมนูญโดยคณะบุคคลนี้มักเกิดขึ้นในประเทศที่มีเพิ่งมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือเพิ่งได้รับเอกราช โดยตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นยกร่างและพิจารณารัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการนั้นคัดเลือกมาจากผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาวิชาต่าง ๆ ประเทศที่จัดทำรัฐธรรมนูญในลักษณะนี้ได้แก่ รัฐธรรมนูญของประเทศอินโดนีเซีย พ.ศ. 2487 รัฐธรรมนูญญี่ปุ่น พ.ศ. 2490 และรัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐมาเลเซีย พ.ศ. 2500 เป็นต้น^[15]

3.สภานิติบัญญัติเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญ^[16]

การจัดทำรัฐธรรมนูญโดยสภานิติบัญญัตินั้นมักเป็นกรณีที่ต้องการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับเก่าทั้งฉบับ การกำหนดให้สภานิติบัญญัติเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญนี้มีข้อดีคือประหยัดค่าใช้จ่ายในการจัดทำรัฐธรรมนูญ เพราะสภานิติบัญญัติเป็นสภาที่ใช้อำนาจในการดำเนินการทางกฎหมายอยู่แล้ว แต่ก็อาจทำงานได้ล่าช้าเพราะต้องปฎิบัติหน้าที่นิติบัญญัติไปด้วยในเวลาเดียวกัน สภานิติบัญญัติจะทำหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญได้ก็ต่อเมื่อมีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญบัญญัติให้อำนาจไว้

4.สภาร่างรัฐธรรมนูญ^[17]

สภาร่างรัฐธรรมนูญ หมายถึง สภาที่ประกอบไปด้วยสมาชิกที่ราษฎรทั่วทั้งประเทศได้ออกเสียงเลือกตั้งเข้ามาทำหน้าที่เป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใช้โดยเฉพาะ และโดยปกติสภานี้จะถูกยุบไปทันที เมื่อรัฐธรรมนูญที่ตนร่างขึ้นนั้นได้รับการประกาศใช้แล้ว เพื่อให้ราษฎรทำการเลือกตั้งสมาชิกเข้ามาทำหน้าที่ในสภานิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ในบางกรณีก็มีความจำเป็นที่สภาร่างรัฐธรรมนูญจะยุบเลิกทันทีไม่ได้ ต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่สภานิติบัญญัติต่อไปจนกว่าจะถึงเวลามีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติขึ้น การจัดทำรัฐธรรมนูญโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญนี้มีข้อดีคือสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจากบุคคลหลายอาชีพ ทำให้ได้ความเห็นหลากหลายแตกต่างกันออกไป สามารถทุ่มเทเวลาให้กับการจัดทำรัฐธรรมนูญได้อย่างเต็มที่

ประวัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

หลังจากสมัยพ่อขุนรามคำแหงเป็นต้นมาจนถึงสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ประเทศไทยสมัยกรุงศรีอยุธยา กรุงธนบุรี หรือกรุงรัตนโกสินทร์เป็นราชธานีต่างมีกฎหมายสำคัญหลายฉบับซึ่งอาจจัดได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญประเภทหนึ่ง แต่กฎหมายเหล่านั้นกระจัดกระจายอยู่ในหลายแห่งไม่เป็นหมวดหมู่เรียบร้อย นอกจากนี้กฎหมายดังกล่าวมีลักษณะเกี่ยวกับองค์พระมหากษัตริย์ การปกครองแผ่นดิน พระราชอำนาจในการตรากฎหมาย กฎหมายเกี่ยวกับขุนศาลตระลาการมากกว่าจะมีลักษณะเป็นรัฐธรรมนูญตามความเข้าใจในปัจจุบัน คือไม่มีบทจำกัดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ไว้^[18]

ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว สืบเนื่องมาจากเหตุการณ์ที่กองกำลังของอังกฤษเข้ายึดเมืองมัณฑะเลย์ของพม่า เพื่อป้องกันอันตรายที่จะเกิดขึ้นกับประเทศไทย พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าให้พระวรวงศ์เธอพระองค์เจ้าปฤษฎางค์ อัครราชทูตประจำกรุงปารีส ถวายรายงานและความเห็นต่อประเด็นปัญหานี้ พระวรวงศ์เธอพระองค์เจ้าปฤษฎางค์ได้เรียกประชุมพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในสถานทูตในกรุงลอนดอนและกรุงปารีสเพื่อระดมความเห็น และได้จัดทำคำกราบบังคมทูลโดยมีเนื้อหาว่า ประเทศไทยควรเปลี่ยนหลักการพื้นฐานของการปกครองจาก “แอโสลูดโมนากี” มาเป็น “คอนสติตูชาแนลโมนากี” ควรสร้างระบบคาบิเนต คือคณะรัฐบาลที่ประกอบด้วยคณะรัฐมนตรีประจำกระทรวงต่าง ๆ เพื่อให้รัฐบาลมีประสิทธิภาพในการรักษากฎหมายให้เกิดความสงบเรียบร้อย ควรปรับปรุงกฎหมายบ้านเมือง และให้มีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น ซึ่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาถึงคณะผู้จัดทำคำกราบบังคมทูลว่าทรงขอบพระราชหฤทัย การทั้งหลายที่ได้กราบบังคมทูลมานั้นล้วนแต่เป็นสิ่งที่ทรงมีพระราชดำริแล้วทั้งสิ้นแต่ยังไม่อาจดำเนินการให้ลุล่วงได้ เนื่องมาจากความไม่พร้อมของบุคคลกรที่จะเข้ามารับภารกิจต่าง ๆ นั่นเอง^[19]

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงจัดให้มีการตั้งดุสิตธานีขึ้นเพื่อทดลองเกี่ยวกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น ซึ่งเทียบได้กับการปกครองจังหวัด โดยได้ทรงประกาศใช้ธรรมนูญลักษณะปกครองคณะนคราภิบาล (ดุสิตธานี)พระพุทธศักราช 2461^[20] ขึ้นใช้บังคับในเขตจังหวัดดุสิตธานีด้วย

ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวนั้น พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชปณิธานอยู่แต่เดิมที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญให้แก่ประชาชนชาวไทยในวันที่ 6 เมษายน 2475 แต่เมื่อถึงเวลาก็มิได้พระราชทานเนื่องจากอภิรัฐมนตรีสภากราบบังคมทูลทัดทานไว้ว่ายังไม่ถึงเวลาอันสมควร เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรจึงได้ทำการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเป็นระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ^[21] และได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475^[22] ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย ต่อมาเมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2475 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้พระราชทานรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475^[23] ซึ่งถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรกของประเทศไทย

นับจากวันที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ประเทศไทยได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญมาแล้วทั้งสิ้น 18 ฉบับ ฉบับปัจจุบันคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จำนวน 309 มาตรา ประกาศใช้เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2550^[24]